PAR – Instituto de Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible[1]   (Publicado en la revista Gestión Pública y Desarrollo)

Pablo Roca Sánchez[2]

Resumen

Comienza un nuevo año y el Gobierno ya definió, a fines del año pasado, sus metas y prioridades por medio de la Ley de Presupuesto. En el presente artículo, nos proponemos analizar algunas de las características principales del presupuesto para el año fiscal 2013. Para ello, en primera instancia, se busca explicar escuetamente cómo se elabora el presupuesto en nuestro país y porqué es una de las políticas públicas más relevantes. A partir de allí, se busca responder a la siguiente pregunta: ¿qué novedades nos trae el presupuesto de este año? Esto nos permitirá observar las prioridades del gobierno para el presente año y comentarlas brevemente.

Introducción

A finales del año pasado, el Congreso aprobó la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2013. Este tema, que es de suma relevancia para el desarrollo nacional -ya que define metas y prioridades-, no ha estado muy presente en la agenda pública, siendo desplazado por escándalos u otros temas más “mediáticos”. Lo que se propone este artículo es ofrecer al lector una descripción o resumen del proceso presupuestario, la ruta que sigue para ser finalmente aprobado (ejecutado y evaluado), así como una breve descripción de las principales características del presupuesto de este año.

Para entender cómo se presupuesta en nuestro país, ofreceremos definiciones y describiremos escuetamente cada una de las fases del ciclo presupuestario, además de señalar algunas de sus principales características como una política pública que afecta a todos los sectores en tanto define cuánto se le asignará a cada uno. Describir el presupuesto implica señalar cómo se define el destino del dinero que recauda el Estado, quienes deciden hacia dónde van nuestros impuestos, y porqué gastamos en lo que gastamos. Finalmente, esta última cuestión nos remite al presente año y nos lleva a preguntarnos: ¿qué ha enfatizado más este gobierno? ¿Qué aspectos recibirán un mayor impulso mediante un mayor financiamiento? Y por último, ¿qué podríamos esperar en base a cómo se asignado el gasto público para el presente año?

¿Qué es y qué implica la elaboración del Presupuesto Público Nacional?

No es posible comenzar a describir cómo se presupuesta en el Perú sin tener algún tipo de definición, sin saber a qué nos referimos cuando hablamos de Presupuesto o proceso presupuestario. Para este fin, es bastante útil señalar la definición que hacen los autores de La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano:

“El presupuesto público es el reflejo financiero de acciones y políticas producto de la interacción entre políticos y otros agentes; es el reflejo de las transacciones políticas entre los distintos actores que intervienen, formal o informalmente, en la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto público. Los resultados a que se llegue en las toma de decisiones están influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al proceso de toma de decisiones políticas. En esta visión, el proceso político queda condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos actores y por las reglas institucionales que afectan sus interacciones” (Carranza et al 2007: 2).

Esta definición es clave porque ayuda a entender al proceso presupuestario no como algo exclusivamente tecnocrático o una decisión de funcionarios altamente especializados que actúan de forma aislada. Pensar el Presupuesto como juego político, implica entenderlo como producto de negociaciones y pugnas entre actores con intereses distintos. Es por esto que al analizar la interacción entre actores alrededor del proceso presupuestario, Carranza y otros (2007) observan que los distintos y variados intereses crean conflictos sobre la asignación de los escasos recursos públicos y afectan el presupuesto. En este texto no analizaremos a detalle cada uno de los actores y sus respectivos intereses y motivaciones, pero sí haremos una breve alusión sobre este punto.

Por un lado, participan los técnicos o funcionarios del MEF, que tienden a privilegiar la prudencia fiscal en coherencia con la expertise con la ejercen sus funciones. Por el otro, están los políticos del Ejecutivo y del Legislativo. Tanto el Presidente como los congresistas buscarán aquellos gastos que favorezcan su imagen y maximicen sus posibilidades de reelección. Esto, en situaciones ideales -como debería ser-, implica que nuestros representantes (quiénes gobiernan) canalizan y procesan las demandas y mandatos de quiénes los eligieron. Esto último es importante y nos remite a otra definición. Entendiendo el presupuesto como una herramienta de gobierno, en un texto sobre políticas públicas encontramos que  “el Presupuesto es la concreción del programa de gobierno, el lugar de sinceramiento de metas y cotas de financiamiento. Se trata de un acto complejo, en el que intervienen el Poder Ejecutivo y el Legislativo” (Lahera 2002: 154).

Otra definición bastante útil y que cuenta con un énfasis o enfoque distinto es la que aparece en el texto de Nelson Shack, ex Director de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP). En su obra Presupuestar en el Perú, el autor señala que “el Presupuesto Público es el principal instrumento de programación del Estado para el cumplimiento de sus funciones, misión y objetivos nacionales, a la vez que instrumento para la política económica” (Shack 2007: 10). Esta definición, antes que enfocarse en el juego político o la interacción de actores que se da detrás y define el proceso presupuestario, resalta su utilidad como herramienta que cumple dos funciones: que las metas y objetivos cuenten con el financiamiento necesario para su realización; y que la política fiscal se conduzca de forma adecuada. Sobre el segundo punto, hay que precisar que si bien el Presupuesto tiene varios responsables y actores involucrados, el ente principal o encargado es la DNPP que se encuentra dentro del Viceministerio de Economía, que a su vez es parte del MEF.

El ciclo presupuestario: ¿cómo se presupuesta en el Perú?

Contando con una noción de lo que constituye nuestro objeto de estudio, se hace necesario describir brevemente sus fases. Shack (2006) plantea dividir el proceso en elaboración (que incluye programación, formulación, techos de gasto y clasificadores), aprobación, ejecución y evaluación. Carranza y otros (2007) hacen lo propio, llegando a etapas bastante similares: preparación y formulación, aprobación, ejecución y, control y evaluación. En este mismo texto, se indica que “cada ciclo del proceso presupuestario peruano se inicia con la publicación del Marco Macroeconómico, a fines del mes de mayo del año anterior del presupuesto que se formula, y finaliza casi tres años después con la certificación de la cuenta pública por parte del legislativo” (45). La Ley de Presupuesto se emite anualmente, pero, según lo que aquí se señala, el proceso o ciclo presupuestario completo dura casi tres. Además, el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) da una perspectiva de largo plazo al proyectarse sobre los tres años siguientes. Las fases, responsables y fechas en cada parte del ciclo presupuestario pueden observarse en la siguiente tabla (Carranza et al 2007: 45).

fases

Con el MMM y los lineamientos que señala el MEF, la DNPP formula el proyecto de Ley de Presupuesto que se aprueba en el Consejo de Ministros. En esta etapa solo participa el ejecutivo y es importante porque implica que el presupuesto recibe el visto bueno por parte de los ministros y, sobre todo, del Presidente. Esta primera etapa implica un proceso de diálogos y búsqueda de acuerdos entre el MEF y los diferentes sectores, y si bien éste se relaciona con ellos de forma jerárquica, no hay que dejar de lado esta parte en el proceso de definir la asignación sectorial del gasto. Una descripción de de este proceso puede observarse en la siguiente cita:

“Inmediatamente luego de la publicación del Marco, la Dirección de Presupuesto (DNPP) del MEF emite directivas señalando los procedimientos por los cuales los distintos pliegos presentarán sus demandas, dentro de topes prefijados para cada sector por la propia DNPP, consistentes con los objetivos macroeconómicos del Marco. En buena medida estos topes sectoriales reflejan lo otorgado en los años anteriores, y de ahí su carácter inercial. Los pliegos presentan sus requerimientos específicos dentro de estos parámetros hacia fines de junio y hay una serie de discusiones bilaterales entre la DNPP y los representantes del pliego entre fines de junio y julio” (Carranza et al 2007: 2)

Luego de esta parte, el proyecto se envía al Congreso, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, donde primero discuten y negocian los asesores de los congresistas con los funcionarios del MEF. Seguidamente, los congresistas de la comisión, luego de plantear dudas y modificaciones, elaboran un dictamen que es lo que llega al pleno para su discusión y aprobación. Finalmente, el Congreso discute, y tras largas horas de debate, el presupuesto se aprueba por medio de una ley que se envía al Presidente para su publicación.

Una vez aprobado, lo que queda es ejecutarlo y evaluarlo, controlar -durante y tras la ejecución- que se use para los fines previstos. Lo primero corresponde a las unidades ejecutoras (gobiernos regionales, ministerios, etc) y lo segundo a la Controlaría General de la República y al Congreso de la República. Sobre el control y vigilancia que ejerce el Congreso, un aporte interesante es el de Carlos Santisso (2004). El autor, dialogando con el famoso trabajo de Alessina y otros (1999), no descarta que un patrón de relación jerárquico pueda favorecer en muchos casos a la reducción del déficit y, como consecuencia, al equilibrio fiscal (al asumir la responsabilidad o prudencia fiscal como norma básica), sino que añade que si bien esto es cierto en la etapa de formulación, en la etapa posterior, los parlamentarios puede contribuir al proceso por medio del control y la fiscalización, reduciendo el riesgo de corrupción y favoreciendo la transparencia del proceso, así como evitando todo tipo de exceso del ejecutivo que podría darse sin actuase solo sin ningún tipo de contrapeso.

Una mirada panorámica a las fases y procesos que componen el proceso presupuestario, lo que hemos buscado describir en esta parte, puede observarse en el siguiente cuadro.

ciclo de presupuesto

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Cartilla N°3: El ciclo del presupuesto público[3]

Por último, es posible afirmar que el caso del Presupuesto es bastante ilustrativo sobre lo que Lindblom indica como un “proceso no claro”, al referirse a que el método de ver las políticas “paso a paso” puede inducirnos al error de asumir que el proceso es ordenado y racional. Si bien en el proceso presupuestario, las leyes y el nivel técnico del asunto permiten tener etapas y procedimientos bien definidos, en muchos casos hay varios procesos que se dan en simultáneo. A largo de todo la parte previa a la aprobación, por ejemplo, se producen lobbies o gestión de intereses, es decir, mecanismos informales para incidir en el resultado de la política, en este caso, sobre la asignación del gasto. Todo el tiempo se está ejecutando el Presupuesto, y a lo largo del año se van realizando los otros procesos como la aprobación o la evaluación. Mientras discutes lo que será el año que viene, puede que todavía estés evaluando o por evaluar lo del año anterior, al mismo tiempo en que se ejecuta lo del presente año. Es así que Lindblom (1991) acierta cuanto dice que la elaboración de políticas es un proceso complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen inciertos (13). El ciclo se cierra en teoría, pero en la práctica parece menos clara la delimitación.

¿Qué novedades nos trae el Presupuesto 2013?

Los 108,418.9 millones de soles que se han presupuestado para el presente año no caen del cielo. La mayor parte de los ingresos del Estado a partir de los cuales se compone el Presupuesto Público, 69% este año, provienen de los impuestos que pagamos: ISC, IGV, impuesto a la renta, entre otros. Al tener la obligación de pagar impuestos deberíamos estar interesados en qué se hace con ese dinero, saber hacia dónde se dirige, lo cual nos conduce a echarle a una mirada al presupuesto. Comencemos con una mirada general para luego entrar a los detalles, al análisis sectorial.

El Presupuesto del presente año es 13,5% más grande que el del año anterior, lo cual se debe al crecimiento económico, el próximo año se ha proyectado un crecimiento de 6%, y la sensibilidad de nuestra economía ante los riesgos que plantea la panorama mundial. Las crisis en países como Estados Unidad y Europa, así como cierta disminución del crecimiento de China, afectaron años anteriores y se apunta a que la economía peruana se mantenga sólida frente a ese escenario internacional. Si observa la evolución del presupuesto en los últimos años, se puede ver que el incremento se ha producido sobre todo en los niveles subnacionales, lo cual es saludable para un país que quiere descentralizarse. El incremento en el presupuesto total, así como por nivel de gobierno, puede observarse en el siguiente cuadro[4]

evolucion del presupuesto

En una de sus columnas, Martín Tanaka (2012) señala que el presupuesto del 2013 trae algunas novedades que pueden ayudar a prever el curso del próximo año. Este presupuesto, nos dice, es casi el triple del de hace diez años, el doble del de 2006, 13.5% más grande que el del 2012. Los programas de inclusión social tendrán un 67% más de recursos, 20% más en defensa e interior, se quintuplicará el presupuesto para atención de desastres, entre otros cambios importantes, y se calcula un crecimiento del 6%. En otras palabras, a finales de 2013, cuando lleguemos a la mitad de la gestión del presidente Humala, podríamos tener un gobierno con niveles de popularidad inéditos si los comparamos con las gestiones anteriores[5].

Una vez que sabemos que tenemos un presupuesto más grande, el siguiente paso es ver qué aumentó. Los incrementos más notorios que pueden observarse este año reflejan las prioridades en la agenda de este gobierno (ya que en el anterior estaba en buena parte determinado por compromisos del gobierno pasado). Promesas como la inclusión social quedan en el aire si es que no cuentan con el financiamiento necesario para ejecutar proyectos y programas que apunten a la realización de los objetivos trazados. Por eso, el presupuesto sincera las prioridades del gobierno y es necesario fijarnos a detalle qué sectores están siendo dotados de mayor presupuesto y qué se espera con ello. En las siguientes líneas nos centramos en esta tarea y también señalaremos algunas precisiones o especificaciones sobre las afirmaciones de Tanaka sobre el presupuesto que mencionamos líneas arriba.

La apuesta de este gobierno ha sido mantener el piloto automático, la ortodoxia en la política económica, pero conjugándola con un importante gasto social para mostrar una imagen de gobierno inclusivo. Es así que el fuerte incremento que se ha hecho en lo que respecta a programas sociales está destinado a cubrir promesas de campaña, como seguir ampliando Cuna más o Pensión 65, así como fortalecer la labor del MIDIS en la dirección de numerosos programas que se vienen implementando. Muchos programas son de alivio de la pobreza más que generación de capacidades, y, por ello, no solucionarán el problema de fondo. Sin embargo, las acciones de alivio a corto plazo no son menos importantes -por la urgencia de atender inmediatamente las necesidades de poblaciones vulnerables- que las más profundas de largo plazo. Tampoco es cierto que el presupuesto lo resuelva todo. La forma en cómo se ejecutará será también clave. Pero hay que reconocer que sin presupuesto no se puede hacer nada o se limita mucho cualquier tipo de acción. Por eso que la inclusión social pase del anuncio con bombos y platillos a estar presupuestada es algo a resaltar.

Otros incrementos importantes y saludables se han dado en educación y en ciencia tecnología, aspectos fundamentales para un país que aspira al desarrollo y que para ello demanda mayor investigación y la formación de capital humano. En ciencia y tecnología el presupuesto contempla un aumento de 30% en el sector y se estiman alrededor de 300 millones de soles. En educación, el gobierno tiene propuestas y promesas como Beca 18 que busca cerrar la brecha en el acceso a educación o darle un impulso mayor a la Educación Intercultural Bilingüe (EBI). Esto implica gastos como la capacitación de docentes en EIB y las becas estudiantiles. Actualmente hay un déficit de 12 mil docentes bilingües de educación inicial, así como una insuficiente disponibilidad de docentes capacitados así como material educativo pertinente. Todo esto debe ser cubierto con el presupuesto asignado.

Otro aspecto fundamental que no puede dejar de mencionarse es el incremento en defensa y seguridad, de 20%, que apunta a cubrir incrementos salariales, compra de equipamientos y mejoras en las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, aspectos bastante descuidados o no atendidos debidamente en presupuestos anteriores. El incremento también servirá para contar con el financiamiento necesario para afrontar problemas como la inseguridad ciudadana o el narcotráfico en el VRAEM. Esta modificación al presupuesto del sector se encuentra en consonancia con la sensación de inseguridad que se encuentra bastante extendida y la demanda de orden que existe como consecuencia de ello, siendo un tema que el gobierno no puede ignorar.

Los sectores que hemos analizado no son los únicos que merecen ser comentados, pero por la brevedad de este escrito terminaré con un último tema: gestión pública. A fines del año pasado, el ministro de economía Miguel Castilla manifestó que “el Estado “tiene que modernizarse” y el capital humano “es central”, por lo cual es necesario fortalecer esta área con una línea de carrera”[6]. El 9 de enero del presente año, mediante Decreto Supremo (DS  004-2013-PCM), el ejecutivo aprobó “La política nacional de modernización de la gestión pública”. Al día siguiente, el Primer Ministro, Juan Jiménez Mayor, anunció que el Ejecutivo tiene previsto destinar este año una partida de 500 millones de nuevos soles para iniciar la Reforma del Servicio Civil[7]. El que desde el gobierno se adopten las medidas necesarias para que se haga carrera dentro del Estado y se vaya ascendiendo a base a la meritocracia es algo que se hace en varios países y que en el Perú ya se está implementando en ciertas áreas aunque aún falta mucho por hacer. Avanzar hacia la construcción de un cuerpo de funcionarios públicos competentes y capaces de brindar servicios con orientación al ciudadano es una tarea que no debe dejarse de lado. En este tema la reciente creación de la Escuela Nacional de Administración Pública ha iniciado un proceso de diseño e implementación que mostrará sus primeros pasos este año.

Reflexión final

Un presupuesto más grande, que contempla incrementos importantes y positivos, ofrece mayores posibilidades de hacer reformas y proyectos importantes. Hay para gastar en el Estado, es cierto. Sin embargo, cuando crece la economía y el presupuesto, crecen las expectativas; y si no se las procesa oportunamente, también la insatisfacción y los conflictos. Por ello es importante trabajar hábilmente en una ejecución eficiente de los gastos asignados, así como en una comunicación efectiva que permite a la ciudadanía saber a dónde va el dinero, cómo y en qué se ejecuta, resaltando los logros y avances, evaluando con indicadores medibles la eficiencia del gasto y fiscalizando activamente que el dinero se invierta en los fines previstos y en beneficio de la mayoría de peruanos.

Bibliografía

Perú eleva presupuesto del 2013 en un 13.5%. Consulta 05 de enero de 2013

<http://gestion.pe/economia/peru-eleva-presupuesto-2013-135-2011255>

Presupuesto 2013 pondrá énfasis en programas sociales. Consulta 05 de enero de 2013

<http://www.larepublica.pe/26-08-2012/presupuesto-2013-pondra-enfasis-en-programas-sociales>

Mayor presupuesto para Ciencia y Tecnología en el 2013. Consulta 05 de enero de 2013 <http://publimetro.pe/actualidad/9184/noticia-mayor-presupuesto-ciencia-y-tecnologia-2013>

Presupuesto 2013 contempla S/. 300 millones para ciencia y tecnología. Consulta 05 de enero de 2013. <http://noticias.universia.edu.pe/en-portada/noticia/2012/09/10/965139/presupuesto-2013-contempla-s-300-millones-ciencia-tecnologia.html>

Presupuesto 2013 busca mejorar capital humano en sector público, asegura Castilla. Consulta 05 de enero de 2013. <http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-presupuesto-2013-busca-mejorar-capital-humano-sector-publico-asegura-castilla-440781.aspx&gt;

Ejecutivo prevé destinar 500 millones de soles para iniciar Reforma del Servicio Civil. Consulta 12 de enero de 2013. <http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2013/Enero/10-01-13-d.html&gt;

BACA, Epifanio. Presupuesto 2013: Una tendencia a la recentralización. Consulta 04 de enero de 2013. En: <http://www.revistaideele.com/ideele/content/presupuesto-2013-una-tendencia-la-recentralizaci%C3%B3n>

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2007 La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano. Instituto Peruano de Economía: Lima.

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2003 Análisis independiente del Presupuesto Público. En Economía y Sociedad 43. Lima: CIES.

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2006 Presupuestar en el Perú. CEPAL: Santiago de Chile.


[1] Organización privada cuyo propósito es el desarrollo, gestión, planeamiento, implementación y seguimiento de políticas públicas, diseños normativos e institucionales, instrumentos y procesos de gestión pública, así como temas vinculados a la regulación de servicios públicos y al desarrollo sostenible. Diseñar e implementar procesos de incidencia política, programas de apoyo social, manejo de conflictos sociales, proyectos de desarrollo ambiental y social, tanto al sector público como al privado, en el ámbito nacional e internacional. Además, promueve la investigación y la publicación de libros, revistas, entre otros. www.par.org.pe

[2] Miembro del Equipo de Políticas Públicas y Gestión Pública de PAR.

[4] El cuadro presentado se encuentra en: http://www.ciudadanosaldia.org/boletines/repositorio/b146/BoletinCAD146_PresupuestoP%C3%BAblico2013.pdf

Otras cifras, debido a lo que presenta el cuadro es sobre lo ejecutado y para el 2012 es al 9 de octubre, y un análisis de la asignación del gasto según nivel de gobierno pueden verse en: http://www.revistaideele.com/ideele/content/presupuesto-2013-una-tendencia-la-recentralizaci%C3%B3n.

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