“ESTADO SOBERANO Y GARANTE DE DERECHOS” A PROPÓSITO DEL INFORME DE LA COMISIÓN MULTISECTORIAL AMBIENTAL

Por: Diego Salazar (Publicado en la revista Gestión y Desarrollo)

PAR – Instituto de Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo

www.par.org.pe

Abstract:

Mediante Resolución Suprema No. 189-2012-PCM, la Comisión Multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas para mejorar las  condiciones ambientales bajo las cuales se desarrollan las actividades económicas, presentó su informe el pasado 10 de Octubre. Dicha Comisión estuvo integrada por representantes del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Cultura, Salud y Producción. Cuatro son los ejes que se han aprobado: i) Estado garante y soberano de derechos, ii) mejora en la calidad de vida con ambiente sano, iii) compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los recursos naturales y iv) el patrimonio natural saludable. Cada eje cuenta con una serie de objetivos que pretenden ser los lineamientos de acción básicos del Estado en asuntos extractivos y de manejo de recursos naturales. En este artículo realizaremos un breve comentario al eje Estado Soberano y Garante de Derechos fundamentado en el mejoramiento de la gestión ambiental mediante una mayor presencia con obras de impacto social en futuras zonas de inversión.

La Comisión Multisectorial

El 4 de Julio del 2012, mediante Resolución Suprema N° 189-2012-PCM, se conformó la comisión multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas para el tratamiento de los recursos naturales en el país.  Dicha comisión es una repuesta al incremento y agudización de los conflictos sociales en el país, y a la necesidad de encontrar un marco normativo completo que garantice la estabilidad jurídica necesaria para la promoción de las inversiones con paz social[1].

Dicha comisión presentó, el 12 de Octubre del presente año, un informe en el que se establecen cuatro (4) ejes sobre los cuales se desarrollará la política extractiva: i) Estado garante y soberano de derechos, ii) mejora en la calidad de vida con ambiente sano, iii) compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los recursos naturales y iv) el patrimonio natural saludable. En el presente artículo nos centraremos en el primero de ellos.

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“Estado soberano y garante de derechos”

Este eje es uno de los más importantes en cuanto al manejo de los recursos ambientales, procedimientos sancionadores y gestión de la conflictividad social. Se enfatiza la voluntad política del gobierno para el ejercicio soberano de los recursos naturales con una orientación al bienestar colectivo para los ciudadanos. En realidad, la referencia al ejercicio soberano se enfoca en la garantía de la explotación de recursos para el país,  beneficiando el interés colectivo.

El eje estratégico bajo análisis tiene, a su vez, seis objetivos fundamentales que la Comisión Multisectorial considera pertinentes para garantizar los derechos ciudadanos y la defensa del Estado en materia ambiental. El primer objetivo hace referencia al “Acceso a la Justicia y fiscalización ambiental eficaces”, en el que se reconoce la existencia de mecanismos legales que protegen los derechos ambientales (el Derecho constitucional ambiental, el derecho civil ambiental y el derecho penal ambiental). Dentro de las sanciones en cada una de estas áreas del derecho podemos encontrar:

Ley General del Ambiente

Título XIII del Código Penal N°635 establecido mediante Ley N° 29263

  1. Amonestación.

b. Multa no mayor de 10 000 UIT vigentes a la fecha en que se cumpla el pago.

c. Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la comisión de la infracción.

d. Paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.

e. Suspensión o cancelación del permiso, licencia, concesión o cualquier otra autorización, según sea el caso.

f. Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la infracción.

En ley se especifican los delitos ambientales como:
  1. Capítulo I Delitos ambientales

-  Art. 304. Contaminación del ambiente, donde estipulan penas privativas de la libertad no menores de 4 años (hasta el 2008 para esta misma pena los años de cárcel estaban entre 1 y 2 años).

-  Dentro de este capítulo se definen formas agravadas (Art 305) en las que se definen penas privativas de la libertad no menores de 4 años ni mayores de 7.

-  Art. 305. Incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos con una pena privativa no mayor de 2 años.

-  Art. 306 Tráfico ilegal de residuos peligrosos, con una pena privativa de libertad entre 4 y 6 años.

Gran parte de estos mecanismos, según el informe, aún son insuficientes y no garantizan la internalización de los costos de las empresas en caso de sanción. Para suplir esta deficiencia, la Comisión Multisectorial plantea como prioridad “Garantizar la adecuada supervisión, fiscalización y sanción de las obligaciones y compromisos ambientales”, destinado al fortalecimiento del SINEFA, creado mediante Ley 29325. Esta iniciativa es positiva en cuanto a la tipificación de infracciones de naturaleza ambiental y su tratamiento administrativo. Tal como lo sugiere el informe, esto en gran medida contribuiría hacia una legislación disuasiva en materia ambiental.  Adicionalmente, la mencionada legislación podría aportar a prevenir los problemas administrativos en torno a la minería informal y actividades ilícitas como la tala ilegal y tráfico de especies en peligro de extinción, estableciendo una legislación sin lagunas jurídicas que lleven a la sobre-interpretación en perjuicio del Estado.

Es importante señalar que, actualmente, las acciones de fiscalización de la OEFA se han ido paulatinamente incrementando hasta llegar a una variación promedio del 40% entre los años 2011 y 2012[2]:

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Según la OEFA, hasta el presente año se han realizado 461 acciones de supervisión, 134 de las cuales culminaron en Resoluciones de Sanción por un monto de 20169.17 UIT.

Por otro lado, otra de las recomendaciones que el informe brinda es la creación de una Procuraduría Pública Especializada Ambiental en orden defender los intereses del Estado en materia penal ambiental y civil indemnizatoria en procesos  referidos a daño ambiental. Este ámbito es un buen inicio para brindar herramientas de defensa al ciudadano y canalizar los iniciales conflictos en materia ambiental por medios institucionales. Además, la  consolidación de la Procuraduría en tres niveles de Defensa (Constitucional, Penal, Civil) permitiría una mejor atención de las denuncias por delitos ambientales en el país, así como a revertir la tendencia inicialmente existente en contra de Estado por parte de sectores dedicados a actividades ilícitas o aquellos que dañan el ambiente.

Con la creación de esta Procuraduría Especializada se pretende emular el modelo chileno, en el que mediante  procesos civiles que demandan a las empresas por daños al medio ambiente,  y que eventualmente terminan en  indemnizaciones económicas, se intenta controlar la escalada de la conflictividad social. No obstante lo señalado, es importante mencionar que también hay que tomar en cuenta las condiciones sociales en las que se generan los conflictos, el mero señalamiento de un mecanismo legal adicional no garantiza una reducción de la conflictividad por medio del fuero civil, al contrario, puede representar un canal más para la escalada del malestar social y su posterior desarrollo como protesta social en la medida en que estos no sean eficaces  y de rápida respuesta.

Por ello es  importante garantizar la legitimidad del proceso más allá de su legalidad; esto ayudará a la restauración de la confianza entre la población afectada y el Estado, para dejar de verlo como un enemigo como ocurre en muchos casos.

Este punto nos lleva al tercer objetivo planteado dentro de este eje estratégico   ”Garantizar el diálogo y concertación preventivos para construir una cultura de paz social”, enfocado en un tratamiento preventivo, articulado, multisectorial y dialogante con las localidades donde se realizarán futuros proyectos de inversión a gran escala.

Este punto es altamente positivo, ya que plantea una intervención del estado ex ante a diferencia del esquema seguido en la actualidad, las acciones del Estado en las futuras zonas de inversión estarán enfocas en reducir las brechas y hacer visible las acciones de Estado, todo ello sistematizado en un protocolo de atención temprana, que según el informe:

“ […] buscaría contribuir a generar confianza y credibilidad, fortaleciendo la gobernabilidad democrática; así como superar acciones reactivas, descoordinadas y sectorizadas en la atención del relacionamiento entre las empresas, las comunidades locales y los distintos niveles y sectores estatales.”[3]

Esta iniciativa se sumará a la ya mencionada Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad que hace poco fuera presentada por la Presidencia del Consejo de Ministros y también buscará integrar los tres niveles de Gobierno mediante un mecanismo que active el procedimiento fiscalizador ambiental en caso de conflicto.  Este mecanismo constituiría una estrategia positiva para contener la conflictividad social en su fase más temprana, evitando el escalamiento a la violencia. No obstante, hay que señalar que, si bien se atiende los conflictos sociales desde la centralidad del Estado, no  se está trabajando en fortalecer las capacidades tanto materiales como profesionales del Gobiernos Regionales y Locales en materia de tratamiento ambiental y de conflictos. Por el contrario, bajo el esquema desconcentrado, el Estado toma las riendas mediante una mejor presencia de la su centralidad en las provincias. Este problema se hará más visible en el objetivo número 6.

El tercer objetivo, “Mejoramiento del Desempeño del Estado en la Gestión y Regulación Ambiental”, propone la sistematización de información relevante en materia ambiental a través de la creación de un informe del desempeño ambiental usando la metodología de la Oficina para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Sobre este punto, el INEI viene realizando anuarios de estadísticas ambientales, de tal forma que resultaría altamente beneficioso un trabajo conjunto dicha entidad.

Ahora bien, según el Informe, todos estos mecanismos serán acompañados de un sistema de información estratégica en materia ambiental y esto se enmarca en el cuarto objetivo definido como la “Generación de información sistémica e integrada para la toma de decisiones”.

Si bien el SINIA ha estado cumpliendo el rol en los últimos años, hace falta la generación de información desagregada, es decir, regionalizada y distritalizada que permita tomar decisiones estratégicas para atender posibles emergencias ambientales y/o futuros conflictos sociales.

El quinto punto, “Fortalecimiento de la ciudadanía, la Comunicación y la Educación Ambiental”, apunta a desarrollar un Plan Nacional de Ciudadanía Ambiental en la que se promuevan “buenas prácticas ambientales y la ciudadanía”; este punto es clave en la conformación de una cultura saludable y que cuide el medio ambiente, pero también, eventualmente, puede ser usado como espacio de aprendizaje de negocios ecológicos y el fortalecimiento de la interculturalidad.

Finalmente, el sexto eje estratégico se refiere a la “Construcción de Capacidades y Profesionalización Ambientales”. Este afirma la necesidad de contar con profesionales altamente calificados en materia de Gestión Ambiental. Al respecto, dos son las medidas que el informe de la Comisión Multisectorial recomienda: i) la creación de un Servicio Público Ambiental que le correspondería reglamentar a la Autoridad Nacional del Servicio Civil; y ii) como segunda medida, en una apuesta por el largo plazo, la Comisión Multisectorial sugiere el otorgamiento de becas e incentivos para estudiantes que deseen especializarse en dicha materia. La propuesta de un Servicio Civil Ambiental contribuiría a la especialización de los funcionarios de alto nivel en dicha materia lo que necesariamente debe ir acompañado con un ordenamiento en cuanto a los órganos de toma de decisión en materia ambiental.

Bibliografía

MINEM. (2012). Industrias extractivas deberán cumplir los más altos estándares ambientales y sociales. [Online] Consultado el 16.10.2012: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=4&idTitular=4868

OEFA.( 2012). El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el macroproceso de fiscalización ambiental: Logros Enero-Julio de 2012. [Online]. Consultado el 16.10.2012:  http://www.oefa.gob.pe/?page_id=2881

Peru21. (2008.) Gobierno endureció sanciones contra delitos ambientales. 2-10-2008. [Online] Consultado el 15-10-2008: http://peru21.pe/noticia/217738/gobierno-endurece-sanciones-delitos-ambientales

Presidencia del Consejo de Ministros. (2012). Informe de la Comisión Multisectorial Encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollan las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas.


[1] MINEM. (2012). Industrias extractivas deberán cumplir los más altos estándares ambientales y sociales. [Online] Consultado el 16.10.2012: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=4&idTitular=4868

[2]OEFA.(2012). El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el macroproceso de fiscalización ambiental: Logros Enero-Julio de 2012. [online]. Consultado el 16.10.2012:  http://www.oefa.gob.pe/?page_id=2881

[3] Presidencia del Consejo de Ministros. (2012). Informe de la Comisión Multisectorial Encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollan las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas. Pág: 15.

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Publicado el febrero 20, 2013 en PAR. Añade a favoritos el enlace permanente. Deja un comentario.

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